Gouvernance des droits et de la protection de l’enfant au Sénégal

Mamadou KEBE
Expert en droits et protection de l’enfant, analyste des politiques publiques, fondateur d’AÏWARA — Septembre 2026

Résultat de l’analyseLa comparaison des scénarios conduit à privilégier, sous réserve d’un audit fonctionnel, organisationnel et budgétaire, la transformation de l’actuelle Direction de la Promotion des Droits et de la Protection des Enfants (DPDPE) en Direction générale de la Promotion des Droits et de la Protection de l’Enfant. Cette option n’est pertinente que si elle rationalise les fonctions existantes, renforce le pilotage multisectoriel et la redevabilité, sans dessaisir les ministères sectoriels de leurs compétences.

Résumé. Cet article croise le cadre normatif, l’architecture administrative, le budget-programme, les mécanismes de coordination, les données et les partenariats. Il montre que la pluralité des acteurs devient problématique lorsque la spécialisation sectorielle n’est pas compensée par des capacités suffisantes de cohérence, d’arbitrage, de continuité des services et de redevabilité. Cinq critères — pertinence, cohérence, efficacité, efficience et redevabilité — permettent de comparer quatre scénarios : statu quo renforcé, mécanisme interministériel renforcé, direction générale et agence nationale.

Mots-clés : droits de l’enfant ; protection de l’enfant ; gouvernance publique ; coordination intersectorielle ; budget-programme ; redevabilité ; réforme institutionnelle ; Sénégal.

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1. Une politique transversale sans centre de gravité suffisamment lisible

Les politiques relatives à l’enfant présentent un paradoxe structurel. Les droits de l’enfant sont universels, indivisibles et interdépendants ; leur réalisation mobilise pourtant une pluralité d’administrations spécialisées. L’éducation ne relève pas de la même chaîne hiérarchique que la santé ; la justice des mineurs obéit à des exigences différentes de l’action sociale ; l’état civil, la sécurité, la protection sociale, la petite enfance et l’administration territoriale disposent de leurs propres institutions et instruments. Cette pluralité n’est pas en soi un dysfonctionnement. Elle est la conséquence normale de la multidimensionnalité des droits de l’enfant.

Le problème de politique publique apparaît lorsque la spécialisation sectorielle n’est plus compensée par des mécanismes suffisamment robustes de cohérence, de pilotage, de partage de l’information et de redevabilité. La question n’est alors plus seulement de savoir si chaque secteur accomplit ses missions, mais si l’ensemble produit, du point de vue de l’enfant, un continuum de droits et de services. Un système peut disposer de nombreux projets, de professionnels engagés et de plusieurs mécanismes de coordination tout en demeurant fragmenté dans ses responsabilités, ses financements, ses données et ses résultats.

Cette interrogation est confortée par un diagnostic externe récent. Dans ses observations finales de février 2024, le Comité des droits de l’enfant a demandé au Sénégal de veiller à ce que le Comité intersectoriel national de protection de l’enfant coordonne l’ensemble des activités relatives à l’application de la Convention entre tous les services concernés, aux niveaux national, régional et local, avec des ressources suffisantes. Le Comité a également relevé des insuffisances en matière de ressources, de traçabilité budgétaire et de collecte coordonnée des données (Comité des droits de l’enfant, 2024, par. 8-10). Ces recommandations ne prescrivent pas une forme administrative particulière, mais elles objectivent plusieurs fonctions de gouvernance qui doivent être renforcées.

Cet article poursuit donc un objectif analytique et non corporatiste : déterminer quelles fonctions de gouvernance doivent être assurées pour que la pluralité des acteurs devienne un système intégré, puis examiner quelle forme institutionnelle paraît la plus cohérente pour les exercer. Il ne postule pas qu’une nouvelle structure soit nécessaire par principe. Au contraire, toute réforme ne se justifie que si elle réduit la fragmentation, clarifie les responsabilités et améliore les résultats pour les enfants.

2. Méthode et précaution d’analyse

L’étude repose sur une analyse documentaire, institutionnelle et fonctionnelle croisant cinq familles de sources : les instruments internationaux et africains relatifs aux droits de l’enfant ; les documents officiels de l’État sénégalais relatifs à l’organisation administrative et à la Stratégie nationale de protection de l’enfant ; les documents budgétaires ; les observations du Comité des droits de l’enfant ; et la littérature de management public consacrée à la coordination horizontale, au Whole-of-Government et à la gouvernance en réseau. Cette triangulation permet de confronter les normes, l’architecture formelle, les ressources et les mécanismes de responsabilité plutôt que de déduire la performance du seul organigramme.

L’analyse comporte toutefois une limite importante : le programme budgétaire 2130 est un agrégat réunissant famille, enfance et protection sociale des groupes vulnérables. En l’absence, dans les sources publiques consultées, d’une ventilation suffisamment détaillée et stable permettant d’isoler tous les crédits imputables à l’enfance et à la protection, aucune estimation du « budget de l’enfance » n’est proposée. Cette prudence méthodologique est essentielle : la lisibilité imparfaite d’un agrégat budgétaire ne doit pas conduire à inventer une précision que les documents disponibles ne permettent pas d’établir.

3. Des droits indivisibles à un système intégré

L’indivisibilité signifie que les droits ne peuvent être hiérarchisés arbitrairement : éducation, santé, identité, participation, protection sociale et protection contre les violences relèvent d’un même corpus d’obligations. L’interdépendance signifie que l’effectivité d’un droit influence concrètement l’exercice des autres. L’absence d’état civil peut affecter l’accès à l’école, aux prestations ou à la justice ; la déscolarisation peut augmenter l’exposition à certaines formes d’exploitation ; la pauvreté familiale peut amplifier plusieurs facteurs de risque. Pour l’analyse des politiques publiques, ces principes ont une conséquence directe : si les administrations demeurent sectorielles, la gouvernance doit être capable de reconstruire l’unité des droits dans la décision publique.

Cette distinction est centrale pour la réforme institutionnelle : créer ou renforcer une structure de pilotage ne signifie pas prétendre concentrer en son sein toutes les compétences. Un système intégré repose au contraire sur des secteurs forts, spécialisés et responsables, reliés par une architecture commune de normes, d’information, de résultats et de redevabilité.

Figure 1. Du cadre des droits à la gouvernance — Source : élaboration de l’auteur à partir de la CDE, de la Charte africaine et des cadres UNICEF.

4. L’architecture sénégalaise : une pluralité légitime, des interfaces à consolider

Le décret n° 2026-1133 du 1er juin 2026 constitue la référence administrative actuelle. Le champ de l’enfant demeure partagé entre plusieurs secteurs. Au ministère de la Famille, de l’Action sociale et des Solidarités, la Direction de la Promotion des Droits et de la Protection des Enfants (DPDPE) reste active en 2026 ; la Cellule d’Appui à la Protection de l’Enfance (CAPE) intervient également dans le champ, de même que le Centre d’accueil, d’information et d’orientation pour les enfants en situation difficile. La permanence de ces différentes entités montre l’existence d’un noyau administratif spécialisé, mais pose aussi la question de la répartition exacte des fonctions de doctrine, coordination, opérationnalisation, données et partenariats (République du Sénégal, 2026 ; APS, 2026).

Au ministère de la Justice, la Direction générale de la Protection judiciaire et sociale (DGPJS) dispose d’une architecture robuste et spécialisée. Elle couvre notamment la protection, la rééducation et la réinsertion des mineurs en conflit avec la loi, victimes ou témoins, ainsi que des enfants et jeunes en danger. Elle comprend plusieurs directions, dont la protection judiciaire, les établissements de protection et l’adoption internationale (Ministère de la Justice, 2026). Cette organisation est cohérente avec la spécificité de la protection judiciaire, mais celle-ci ne couvre pas l’ensemble des dimensions administratives, sociales et préventives de la protection de l’enfant.

La bonne question n’est donc pas de savoir comment supprimer cette pluralité. Elle est de savoir si les interfaces sont suffisamment organisées pour éviter les angles morts, les doubles emplois, les ruptures de référencement et la dilution de la responsabilité. La théorie du « whole-of-government » rappelle que les problèmes multidimensionnels exigent une vision stratégique commune, des priorités cohérentes et des mécanismes de coordination capables de dépasser les frontières administratives (OCDE, 2019).

Figure 2. Une politique intrinsèquement multisectorielle — Source : élaboration de l’auteur.

5. De la coordination au pilotage et à la responsabilité

La littérature de management public montre que la tension entre spécialisation et coordination est structurelle. Peters souligne qu’une administration spécialisée peut améliorer l’expertise et la qualité d’un service tout en générant, à l’échelle gouvernementale, des redondances, des contradictions et des besoins croissants de coordination horizontale (Peters, 1998, 2015). La question n’est donc pas de supprimer les spécialisations, mais de disposer de mécanismes capables d’organiser leur interdépendance.

L’approche Whole-of-Government s’est précisément développée comme une réponse aux effets de fragmentation associés aux organisations à finalité unique et à la déconcentration des responsabilités. Elle vise à restaurer la capacité de l’État à traiter des problèmes transversaux par des objectifs partagés, des mécanismes de coordination et une responsabilité collective mieux organisée (Christensen & Lægreid, 2007). Les droits de l’enfant constituent un cas particulièrement pertinent : leur indivisibilité rend inévitable la spécialisation sectorielle, mais leur interdépendance impose une action gouvernementale cohérente.

La coordination est souvent présentée comme la réponse naturelle à la transversalité. Elle est indispensable, mais insuffisante. Une politique publique peut disposer de comités, commissions, cadres de concertation et réunions périodiques sans résoudre trois problèmes plus profonds : l’incohérence des incitations, l’absence de pouvoir d’arbitrage et la fragmentation de la redevabilité.

Cette difficulté n’est pas seulement théorique. Le Comité des droits de l’enfant a demandé en 2024 que le mécanisme intersectoriel national coordonne effectivement l’ensemble des activités relatives à la Convention aux niveaux national, régional et local (par. 8). Il a, en outre, demandé que des ressources humaines, techniques et financières suffisantes soient allouées à la Direction de la Promotion des Droits et de la Protection des Enfants pour la mise en œuvre de la SNPE et de programmes durables contre les causes profondes de la violence et de la maltraitance (par. 21 a). Ces recommandations pointent simultanément un enjeu de capacité institutionnelle et un enjeu d’autorité de coordination.

La fragmentation peut également toucher la redevabilité. Chaque ministère peut rendre compte de ses activités sans qu’une institution soit clairement comptable des résultats transversaux : diminution des violences, couverture territoriale effective, délai de prise en charge, continuité du parcours, qualité des services ou réduction des disparités. Le défi de gouvernance peut dès lors être formulé en une question : qui répond du résultat global pour les enfants lorsque les responsabilités opérationnelles sont légitimement réparties ?

Figure 3. Fragmentation versus intégration — Source : élaboration de l’auteur.

6. Le budget-programme comme révélateur de la chaîne de responsabilité

La situation évolue en 2026. La loi de finances initiale retient trois programmes au ministère de la Famille, de l’Action sociale et des Solidarités. Le programme 2130 « Famille, Enfance et Protection sociale des groupes vulnérables » est doté de 104,178 milliards de FCFA en crédits de paiement. Ce montant ne constitue pas le « budget de l’enfance » : il s’agit d’un agrégat couvrant plusieurs politiques et catégories de bénéficiaires (Ministère des Finances et du Budget, 2026). En 2025, à l’inverse, les documents d’exécution budgétaire faisaient apparaître un programme « Enfance » distinct, ce qui rend l’évolution de la lisibilité budgétaire particulièrement intéressante à analyser (Ministère des Finances et du Budget, 2025).

Cette exigence de traçabilité rejoint directement les observations finales de 2024. Le Comité des droits de l’enfant recommande au Sénégal de procéder à une évaluation complète des besoins budgétaires dans le domaine de l’enfance et d’établir un mécanisme budgétaire qui identifie clairement les ressources affectées aux enfants dans les différents secteurs et organismes, assorti d’indicateurs et d’un système de suivi (Comité des droits de l’enfant, 2024, par. 9 e). Le débat budgétaire ne porte donc pas seulement sur le volume des crédits, mais sur la capacité à suivre leur contribution à l’effectivité des droits de l’enfant.

Le budget devient ainsi un test de gouvernance : une politique transversale doit être visible non seulement dans les discours et les organigrammes, mais aussi dans la programmation, les indicateurs et la chaîne de performance. La question utile n’est pas seulement « combien dépense-t-on ? », mais « peut-on relier les ressources mobilisées à des objectifs identifiables et à une autorité capable d’en expliquer les résultats ? ».

Figure 4. Ce que révèle l’architecture budgétaire — Le montant 2026 est un agrégat et non un budget spécifique de l’enfance.

7. Partenariats et territorialisation : passer des projets au système

Lorsque le leadership national est insuffisamment lisible, les partenaires peuvent, sans intention de fragmenter l’action publique, financer séparément des directions, cellules, ONG, dispositifs territoriaux ou systèmes de données. Chaque appui peut être pertinent pris isolément ; leur addition peut néanmoins créer des incitations concurrentes, des outils parallèles, une concentration géographique des ressources ou une dépendance des mécanismes à la durée des projets. L’enjeu est donc de passer d’un soutien à des structures ou projets juxtaposés à un renforcement du système national.

L’alignement doit toutefois être compris dans le cadre des obligations internationales de l’État. Il ne signifie pas une adhésion mécanique à toute priorité administrative. Il suppose que les ressources extérieures appuient des priorités nationalement définies, compatibles avec la Convention relative aux droits de l’enfant et la Charte africaine, et qu’elles utilisent autant que possible les cadres nationaux de résultats, de données et de suivi.

La continuité du parcours de l’enfant devient alors un indicateur synthétique de maturité du système. Repérage, évaluation, référencement, protection immédiate, prise en charge, intervention judiciaire si nécessaire, suivi et réintégration doivent former une chaîne. Une rupture entre deux institutions peut neutraliser la qualité du travail réalisé en amont. La gouvernance ne doit donc pas seulement mesurer le nombre d’activités ou de structures ; elle doit examiner le fonctionnement des interfaces.

Figure 5. La continuité du parcours de l’enfant : test concret du système — Source : élaboration de l’auteur.

8. Cinq critères pour évaluer la gouvernance

La réforme institutionnelle doit être appréciée selon des critères explicites, faute de quoi le débat risque de se réduire à des préférences d’organigramme. La matrice suivante propose une grille de lecture applicable à l’architecture actuelle comme aux scénarios de réforme.

9. Comparer quatre scénarios institutionnels

La création d’une nouvelle entité ne doit jamais être considérée comme une fin en soi. Elle doit être comparée à des solutions moins coûteuses ou moins disruptives. Quatre scénarios méritent d’être examinés.

Le premier est le statu quo renforcé : conserver l’actuelle direction spécialisée tout en augmentant ses ressources, clarifiant ses attributions et améliorant les mécanismes de coordination. Son avantage est la sobriété institutionnelle ; sa limite est qu’un changement de moyens sans changement de positionnement peut laisser intactes les difficultés d’arbitrage et de redevabilité.

Le deuxième est un mécanisme interministériel renforcé, placé à un niveau politique ou administratif élevé, chargé de fixer les priorités, suivre les résultats et arbitrer les divergences. Ce scénario peut renforcer l’approche gouvernementale globale, mais son efficacité dépend fortement de la permanence du secrétariat technique, de ses moyens et de la force de ses décisions. Les mécanismes de coordination qui ne disposent ni de ressources ni de capacité d’arbitrage peuvent rapidement devenir intermittents.

Le troisième scénario est la création d’une Direction générale de la Promotion des Droits et de la Protection de l’Enfant. Cette option conserve la fonction dans l’administration centrale, favorise l’articulation avec le budget de l’État et permettrait de regrouper, sous un même pilotage, des fonctions aujourd’hui dispersées : doctrine, coordination, données, qualité, territorialisation et partenariats. Elle n’aurait de sens que si elle rationalise réellement les structures existantes et ne devient pas simplement une strate supplémentaire.

Le quatrième scénario est une Agence nationale. Cette option offre une autonomie de gestion et peut être adaptée à des missions fortement opérationnelles. Mais le droit sénégalais des agences d’exécution exige précisément une étude d’opportunité et d’impact, et le législateur a cherché à prévenir les chevauchements et la prolifération d’entités parallèles. Pour une fonction principalement stratégique, normative et interministérielle, l’agence pourrait déplacer le problème de coordination plutôt que le résoudre, sauf si un mandat opérationnel très spécifique justifie son autonomie (République du Sénégal, 2009 ; République du Sénégal, 2022).

Figure 6. Quatre scénarios institutionnels pour renforcer la gouvernance — Source : analyse AÏWARA, 2026.

10. Option recommandée : renforcer l’État stratège

L’analyse conduit à identifier une architecture-cible fondée sur un principe : l’État doit conserver un leadership stratégique clair tandis que les secteurs demeurent pleinement responsables de leurs compétences. La réforme ne doit pas chercher à absorber la justice, la santé, l’éducation, l’état civil, la protection sociale ou l’action territoriale dans une structure unique. Elle doit organiser leurs interdépendances, clarifier les responsabilités et disposer d’un centre capable de consolider les résultats.

Ce niveau de gouvernance devrait exercer au minimum sept fonctions : (1) veille normative et suivi des engagements relatifs aux droits de l’enfant ; (2) planification et cadre commun de résultats ; (3) coordination intersectorielle et mécanismes d’arbitrage ; (4) normes de qualité, protocoles et continuité des parcours ; (5) consolidation des données, suivi-évaluation et publication des résultats ; (6) territorialisation et appui aux mécanismes locaux ; (7) dialogue structuré avec les partenaires et cartographie des financements.

Une règle simple pourrait résumer le modèle : une politique nationale, un leadership institutionnel identifiable, un cadre commun de résultats, une cartographie consolidée des financements et une revue annuelle État–secteurs–territoires–partenaires. Ce modèle est compatible avec la logique de l’efficacité de la coopération au développement : appropriation nationale, résultats, partenariats inclusifs, transparence et responsabilité mutuelle.

Dans ce cadre, une Direction générale constitue une hypothèse institutionnelle robuste pour des fonctions principalement stratégiques et administratives : pilotage, normes, planification, coordination, données, suivi et dialogue avec les partenaires. Cette hypothèse ne saurait toutefois être retenue sur la seule base de l’importance du secteur. Elle doit être confirmée par un audit fonctionnel et organisationnel comparant les coûts, les compétences à rationaliser, les interfaces à supprimer et la valeur ajoutée par rapport à un statu quo renforcé ou à un mécanisme interministériel doté de moyens permanents. L’Agence nationale ne devient pertinente que si un besoin d’exécution autonome, distinct des fonctions régaliennes de pilotage, est objectivement démontré.

Pourquoi une direction générale ? Parce que les fonctions à renforcer sont d’abord stratégiques, normatives et administratives : pilotage, planification, coordination, données, normes de qualité, territorialisation, suivi-évaluation et dialogue avec les partenaires. Une agence ne serait préférable que si un besoin distinct d’exécution autonome était démontré. La direction générale doit résulter d’une rationalisation des fonctions existantes, et non de leur empilement.

Figure 7. Fonctions clés d’une architecture performante — Source : élaboration de l’auteur.

11. Trois déplacements nécessaires

Partir des fonctions, non de l’organigramme

La réforme ne doit pas commencer par la question « quelle structure créer ? », mais par « quelles fonctions publiques sont insuffisamment assurées ? ». Cette inversion est méthodologiquement essentielle. Elle permet d’éviter le réflexe de création institutionnelle et oblige à documenter la valeur ajoutée recherchée. Elle rend également possible une rationalisation : certaines fonctions peuvent être regroupées, d’autres rester sectorielles, d’autres encore être confiées à des mécanismes interministériels.

Répondre des résultats, non seulement coordonner les acteurs

La coordination doit être évaluée par ses effets. Une réunion intersectorielle n’a de valeur que si elle résout des problèmes concrets : délais de référencement, partage de données, couverture territoriale, arbitrage budgétaire, normes de prise en charge, réponse à des risques émergents. La gouvernance devrait donc être organisée autour d’un nombre limité de résultats nationaux et territoriaux, avec des responsables et indicateurs identifiables.

Consolider le système, non juxtaposer les projets

La coopération internationale doit être mobilisée pour consolider les capacités nationales durables. Cela suppose une cartographie des financements, des indicateurs communs, l’utilisation croissante des systèmes nationaux et un dialogue régulier sur les zones sous-financées, les doublons et la soutenabilité après projet. Le même principe vaut pour les innovations : un pilote financé par un partenaire ne devrait être institutionnalisé qu’après évaluation de sa pertinence, de son coût, de sa transférabilité et de sa soutenabilité.

12. Conclusion

Le Sénégal ne souffre pas d’un manque d’acteurs intervenant en faveur des enfants. Il dispose d’une stratégie nationale, de professionnels spécialisés, de mécanismes territoriaux, d’une direction dédiée, d’une direction générale spécialisée au sein de la Justice, de services sectoriels et de partenaires importants. Le diagnostic ressort plutôt d’une question de gouvernance : comment transformer cette pluralité institutionnelle en cohérence, continuité de services et responsabilité sur des résultats communs ? Les observations finales du Comité des droits de l’enfant de 2024 renforcent ce diagnostic en ciblant explicitement la coordination intersectorielle, la traçabilité budgétaire, les données et les ressources des structures compétentes.

Le regroupement budgétaire de 2026, la dispersion fonctionnelle entre secteurs et la diversité des appuis extérieurs ne constituent pas, isolément, la preuve qu’une Direction générale ou une Agence nationale serait nécessaire. Leur convergence justifie cependant une évaluation approfondie de l’architecture actuelle. L’enjeu est moins de créer une structure supplémentaire que de restaurer un centre de gravité capable d’orienter, harmoniser, suivre et rendre compte.

Une réforme pertinente devra donc respecter une règle de prudence institutionnelle : ne créer que ce qui réduit effectivement la fragmentation. À cette condition, le renforcement du leadership national sur les droits et la protection de l’enfant peut devenir non une réforme d’organigramme, mais une réforme de performance publique et de redevabilité envers les enfants.

Références essentielles

• Christensen, T. & Lægreid, P. (2007). The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform. Public Administration Review, 67(6), 1059–1066.
• Comité des droits de l’enfant (2024). Observations finales concernant le rapport du Sénégal valant sixième et septième rapports périodiques (CRC/C/SEN/CO/6-7).
• Ministère des Finances et du Budget (2025, 2026). Documents d’exécution budgétaire 2025 et Projet de loi de finances initiale 2026.
• OCDE (2005, 2011, 2019). Déclaration de Paris ; Partenariat de Busan ; Governance as an SDG Accelerator.
• Peters, B. G. (1998, 2015). Travaux sur la coordination horizontale et le management public.
• Provan, K. G. & Kenis, P. (2008). Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229–252.
• République du Sénégal (2009, 2022, 2026). Lois d’orientation sur les agences et le secteur parapublic ; décret n° 2026-1133 du 1er juin 2026.
• Union africaine (1990). Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant.
• UNICEF (2021, 2023, 2024). Stratégie de protection de l’enfance ; renforcement des systèmes ; programme Sénégal 2024–2028.

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À propos de l’auteur

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Mamadou KEBE est expert en droits et protection de l’enfant, analyste des politiques publiques et fondateur d’AÏWARA. Ancien directeur national des droits et de la protection de l’enfance, il intervient dans l’analyse, la formation et l’accompagnement des politiques publiques relatives aux droits humains, à la protection sociale et à l’enfance.